Neustart für Europas Asylsystem? Interview mit Prof. Dr. Winfried Kluth zur GEAS-Reform

Herr Professor Kluth, was genau ist das GEAS – und warum wurde es reformiert?
Das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) hat sich als Reaktion auf die Einführung des Schengen-Raums schrittweise entwickelt. Der Grundgedanke dabei: Bei Wegfall der Kontrollen an den Binnengrenzen, der auch Asylbewerbern den Zugang zu anderen Staaten erleichtert, muss mit einem einheitlichen Rechtsrahmen für die Anerkennungsverfahren sowie strikten Kontrollen an den Außengrenzen reagiert werden. Zur Umsetzung wurden verschiedene Richtlinien und die sog. Dublin-Verordnung erlassen. Aus deutscher Perspektive hatte die Einführung des GEAS zunächst den Effekt, dass die mit der Verfassungsreform des Asylgrundrechts im Jahr 1993 verbundene extreme Einschränkung des Asylrechts – Asylbewerbungen waren praktisch nur über die internationalen Flughäfen und nicht mehr über den Landweg möglich – unterlaufen wurde. Das war durch eine internationalrechtliche Öffnungsklausel im neuen Asylgrundrecht ermöglicht worden und durch die deutsche Zustimmung zu den GEAS-Rechtsakten legitimiert. Nach dem großen Flüchtlingsansturm in den Jahren 2015 und 2016 kam es zu einer starken Kritik am GEAS, bei der man unterschiedliche Aspekte trennen muss: Die Mittelmeerstaaten Griechenland und Italien kritisierten, dass sie als Erstankunftsländer für die Verfahren und die Aufnahme der allermeisten Flüchtlinge zuständig und damit überfordert seien. Sie reagierten darauf, indem sie viele Flüchtlinge einfach weiterreisen ließen. Das führte wiederum in Deutschland, das plötzlich und unerwartet die meisten Flüchtlinge aufzunehmen hatte, sowie einigen weiteren Ländern zu der Kritik, man sei überlastet und gar nicht zuständig. Wir erinnern uns an Debatten über Grenzschließungen und die Aussage von Bundeskanzlerin Merkel »Wir schaffen das!«. Die geforderte und von der EU-Kommission ab 2017 vorbereitete Reform dauerte dann aber sehr lange, weil man sich nicht einigen konnte, und wurde schließlich in einer Art Hauruckverfahren vor den Neuwahlen zum Europäischen Parlament im Frühjahr 2024 abgeschlossen. Das reformierte GEAS kommt seit dem 12. Juni 2026 zur Anwendung.

Eine lange Vorgeschichte. Was sind die wichtigsten Neuerungen der GEAS-Reform 2026?
Man sollte bei der Reform zwischen den wichtigen rechtsförmlichen Änderungen einerseits und den inhaltlichen Neuerungen andererseits unterscheiden. Rechtsförmlich wurden mit Ausnahme der Aufnahmerichtlinie die anderen Richtlinien durch EU-Verordnungen ersetzt, also Unionsgesetze, die direkt anzuwenden sind und nicht durch die Mitgliedstaaten umgesetzt werden müssen. Das hat unter anderem zur Folge, dass das Asylgesetz jetzt viele Leerstellen aufweist (»aufgehoben«), weil die entsprechenden Regelungen der Verordnungen direkt anzuwenden sind. Dadurch wird die Rechtsmaterie sehr unübersichtlich. Der europäische Gesetzgeber hat sich für diesen Weg entschieden, um die Einheitlichkeit des Asylrechts in allen Mitgliedstaaten zu erhöhen und Fehler bei der Umsetzung zu vermindern. Inhaltlich sind die folgenden Gesichtspunkte hervorzuheben:
• An den Außengrenzen müssen alle Personen, die nicht die regulären Einreisevoraussetzungen erfüllen, nun ein Screeningverfahren durchlaufen, das maximal 7 Tage dauert und dazu dient, wichtige Informationen zu erheben und auf dieser Grundlage zu entscheiden, welches weitere Verfahren durchzuführen ist.
• Straffung des Anerkennungsverfahrens und des Rechtsschutzes.
• Geringfügige Überarbeitung der Zuständigkeitsregelungen und Straffung des Überführungsverfahrens in den zuständigen Mitgliedstaat in Fällen der sog. Sekundärmigration.
• Einführung eines Planungsverfahrens für die jährlich zu erwartenden Flüchtlinge und deren Aufnahme und Verfahren, damit die Mitgliedstaaten entsprechend vorbereitet sind.
• Einführung eines Solidaritätsmechanismus in Fällen der Überlastung.

Was bedeutet Screening-Verfahren, um auf Ihren ersten Gesichtspunkt zurückzukommen, und was passiert dabei?
Das Überprüfungs- oder Screeningverfahren knüpft an die bislang an der Außengrenze durchgeführten Maßnahmen der Identitäts- und Sicherheitskontrolle an. Diese werden moderat erweitert und vereinheitlicht. Dabei kommt der Vorbereitung der Entscheidung über das weitere Verfahren eine zentrale Bedeutung zu. Hinsichtlich Antragstellern mit besonderen Bedürfnissen betont die Verordnung, dass es sich um eine vorläufige Prüfung handelt, die in den weiteren Verfahrensstadien zu vertiefen ist. Die Grenzbehörde hat am Ende der Überprüfung die folgenden Entscheidungsmöglichkeiten:

• Verweisung an einen sicheren Drittstaat (was auch bislang möglich war, aber praktisch keine große Bedeutung hatte).
• Verweisung an das Grenzverfahren (bei Personen aus sicheren Herkunftsländern) mit Aufenthalt in entsprechenden Aufnahmeeinrichtungen und strikter Beschränkung der Bewegungsfreiheit mit anschließender Überweisung in das Grenzrückkehrverfahren, wenn keine Anerkennung erfolgt.
• Verweisung an ein reguläres Anerkennungsverfahren im zuständigen Mitgliedstaat. Wird das Screening nicht an der Außengrenze durchgeführt, so muss es bei einer erstmaligen Kontrolle im Inland nachgeholt werden.

Neben dem regulären Anerkennungsverfahren gibt es also ein neues Asylgrenzverfahren. Was hat es damit auf sich?
Das neue Grenzverfahren kommt vor allem bei Personen aus sicheren Herkunftsländern zur Anwendung, die nun stärker als bislang unionsweit einheitlich bestimmt werden sollen. Es handelt sich dabei vor allem um Länder mit geringen Anerkennungsquote (unter 20%). Es kommt dann ein beschleunigtes Verfahren zur Anwendung (maximal 12 Wochen). Auch dieses Modell gab es im alten GEAS und im Asylgesetz (§ 31 AsylG a.F.) mit einer noch kürzeren Frist von 7 Tagen. Es hatte aber kaum praktische Bedeutung. Das wird sich jetzt ändern, weil es zwingende Vorgaben dafür gibt, wann das Verfahren anzuwenden ist.

Kritiker sprechen beim Grenzverfahren auch von »Haft an der Grenze«. Ist das juristisch haltbar?
Das Grenzverfahren nutzt die sog. Nichteinreisefiktion und ist mit einer Beschränkung der Bewegungsfreiheit verbunden. Die auch im deutschen Aufenthaltsgesetz in § 13 für reguläre Einreisen und im alten Flughafenverfahren nach § 18a AsylG a.F. normierte Nichteinreisefiktion hat den Zweck, ein kurzes Prüfungsverfahren durchführen zu können, ohne dass die Person als eingereist gilt und damit strengeren Regelungen der Rückführung unterliegt. Grundsätzlich geht es dabei um wenige Stunden oder Tage. Es ist nun umstritten, ob durch die deutliche Verlängerung der Fiktion noch von einer zulässigen Beschränkung der Bewegungsfreiheit gesprochen werden kann, oder ob bereits eine Freiheitsentziehung (Haft) vorliegt. Die Gesetzesbegründung argumentiert, dass keine Haft vorliegt, weil man jederzeit ausreisen könne. Dabei wird aber verkannt, dass damit auch das Anerkennungsverfahren endet und man gezwungen wird, auf den Schutzanspruch zu verzichten. Es bleibt abzuwarten, wie dies durch den EuGH beurteilt wird. Weiter stellt sich die Frage, ob die Sicherung der Anwesenheit für das Verfahren als Haftgrund ausreicht.

Was bedeutet der neue Solidaritätsmechanismus für die Mitgliedstaaten?
Bislang wurde in Fällen der Überlastung von einzelnen Staaten durch die Flüchtlingsaufnahme nur ein freiwilliger Resettlement-Mechanismus angewendet, der eine geringe praktische Bedeutung hatte. Jetzt ist ein reguläres Verfahren vorgesehen, in dem die Überlastung festgestellt und weniger belastete Staaten zu unterstützenden Maßnahmen verpflichtet werden können. Neben der Übernahme von Flüchtlingen kann die Hilfe auch durch eine finanzielle oder personelle Unterstützung umgesetzt werden. Es ist ein Kontigent von 30.000 Personen für solche Maßnahmen vorgesehen. Man muss jetzt abwarten, wie das funktioniert.

Wird das häufig kritisierte Dublin-System mit der Reform ersetzt oder nur ergänzt?
Das Dublin-System wird in der neuen Asyl- und Migrationsmanagementverordnung (AMMVO) nur moderat modifiziert. Die viel kritisierten, weil die Ersteinreisstaaten stark belastenden Regelungen, wurden kaum verändert. Die meisten Neuerungen beziehen sich auf das Verfahren der Überstellung im Falle einer Sekundärmigration. Es bleibt abzuwarten, ob das nun besser funktioniert.

Welche Auswirkungen hat die Reform auf Schutzsuchende?
Es kommt darauf an, zu welcher Personengruppe man gehört. Die größten Veränderungen betreffen Schutzsuchende aus sicheren Herkunftsländern und Personen, die an Drittstaaten verwiesen werden sollen. Hier wirken sich die Beschränkungen der Bewegungsfreiheit im Grenzverfahren doch sehr deutlich aus. Die Unterschiede zu den normalen Verfahren sind in Bezug auf den äußeren Rahmen erheblich,
aber es sind nach wie vor Verfahren auf einem angemessenen Niveau. Im Übrigen gibt es an vielen Stellen
durchaus Verbesserungen für die Schutzsuchenden. Die Beschleunigung der Verfahren steht in ihrem Interesse, weil schneller für Gewissheit gesorgt wird, wie es weitergeht. Lange Wartezeiten sind in den Verfahren eine Belastung für alle Beteiligten.

Wird es durch die Reform tatsächlich weniger irreguläre Migration geben?
Die Zahl der Anträge an den Außengrenzen und ihre Verteilung auf die Länder hängt von anderen Faktoren ab, vor allem der Lage in den Herkunftsländern. Das zeigt der deutliche Rückgang in den vergangenen zwei Jahren, der keine Folge von neuen Gesetzen oder Ankündigungen war, wie es die Politik gerne suggeriert.

Welche Rolle spielen Menschenrechte in der neuen Regelung?
Es gibt derzeit eine Rhetorik in Politik und Wissenschaft, die unterstellt, dass eine Absenkung des Menschenrechtsschutzes die Akzeptanz für das Flüchtlingsrecht sichert. Ich sehe es anders. Gerade wegen der Zunahme autoritärer Herrschaft ist der effektive Menschenrechtsschutz wichtig. Grundsätzlich ist das auch im reformierten GEAS gesichert, etwa bei den Leistungen, die nicht auf Bett, Brot und Butter reduziert werden dürfen, wie der EuGH erst kürzlich entschieden hat. Das steht so auch im reformierten GEAS.
Kritisch sehe ich allerdings die starken Beschränkungen der Bewegungsfreiheit in den Sekundärmigrationszentren. Hier wird durch den deutschen Gesetzgeber eine Fluchtgefahr vermutet, ohne dass diese in der Praxis widerlegt werden kann. Es ist dabei zu beachten, dass solche intensiven Einschränkungen viele negative Effekte mit sich bringen, es in den Einrichtungen oft zu Konflikten und Gewaltanwendung kommt und Personen traumatisiert und radikalisiert werden können. Das kann zu neuen Gefahren führen, die man mehr als bisher bedenken sollte.

Wie bewerten Sie die Reform insgesamt?
Insgesamt ist die Reform trotz der geringen Veränderungen in den Zuständigkeitsregelungen und der problematischen Ausweitung von Freiheitsbeschränkungen eine große Chance für die Neubelebung der Solidarität und der konstruktiven Zusammenarbeit zwischen den EUOrganen und den Mitgliedstaaten. Man darf nicht vergessen, dass der Abschluss der Reform nach der langen Phase der Lethargie ein positives Zeichen für einen Neuanfang darstellt und politische Handlungsfähigkeit unter Beweis stellt. Vor allem der neue Solidaritätsmechanismus bietet die Chance, dass die Vorgänge von der großen politischen Bühne auf die Verwaltungsebene verlagert und dort mit mehr Ruhe und Sachlichkeit erledigt werden. Zudem wird
die Europäische Kommission auch ihr Wächteramt wieder aktiver ausüben, nachdem sie sich in den vergangenen Jahren zurückgehalten hat, um den Reformprozess nicht zu gefährden. Hinzu kommt die neue Rückführungsverordnung, die auch die rechtliche Grundlage für die Rückführung in sichere Drittstaaten schafft und diese erleichtern soll. Das sollte mit Augenmaß umgesetzt werden und nicht dazu führen, dass die Europäische Union ihren Beitrag zur interkontinentalen Solidarität im Flüchtlingsrecht absenkt, den auch die Genfer Flüchtlingskonvention erwartet.

Was wird sich im Alltag der europäischen Asylpolitik konkret ändern?
Ich rechne zunächst damit, dass der Umstellungsprozess noch einige Monate holprig beginnen und mit vielen Herausforderungen und notwendigen Nachjustierungen verbunden sein wird. So hatte der deutsche Gesetzgeber verkannt, dass auch die laufenden Verfahren nach dem neuen Recht fortgeführt werden müssen. Darauf war man deshalb nicht vorbereitet. Auch beim Planungs- und Solidaritätsmechanismus
wird es Anfangsschwierigkeiten geben, doch das ist bei einer so großen Reform normal. Positiv ist, dass wir derzeit einen deutlichen Rückgang der Antragszahlen zu verzeichnen haben, so dass sich die Behörden
und Gerichte auf den neuen Rechtsrahmen einlassen können und sich nicht vor neuen Überlastungen fürchten müssen. Die Altlasten sind aber vor allem bei den Verwaltungsgerichten noch groß und die neuen Zeitvorgaben erst einmal unrealistisch. Schließlich ist es wichtig, dass die neuen Monitoringmechanismen ernst genommen und dass die von dort kommenden Hinweise beachtet und umgesetzt werden.

Vielen Dank für das Gespräch.

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